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“大棚房”问题专项清理政策指引

  • 发布日期:2019-02-01 09:34

  • 来源:市国土局

  一、什么是“大棚房”问题?

  
  “大棚房”问题,是指一些工商企业、个人及组织借建农业设施或农业园区之名,违法违规占用耕地甚至永久基本农田,用于非农业建设的行为;其本质是改变土地性质,改变土地用途,改变农业生产功能,就是触碰耕地保护红线和农地非农化。
  
  二、大棚房清理整治范围
  
  按照严守红线、突出重点,分类处置、集中打击的要求,对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施,改变土地性质和用途的违法违规建设行为,依法依规进行全面清理整治。重点清理整治工商资本和城市居民到农村非法占用耕地变相开发房地产和建设住房行为。清理整治范围主要包括以下情形:
  
  1. 第一类是在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施,特别是别墅、经营性住宅、休闲度假设施、商业养老设施、建设物流仓储、农产品加工、农机修理、各类庄园、酒庄、农家乐、永久性餐饮、住宿、会议、停车场、展销等非农设施的或以设施农业为名按设施农用地备案后,改变土地性质和设施用途,用于非农业经营的。(农业园区有现代特色农业示范园区、农业科技园、休闲农业园、田园综合体以及本质是农业园区的,涉及发改、农业、科技、旅游等部门。)
  
  2.第二类是在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅、餐饮、娱乐、会议、培训、物流仓储、厂房、产品研发、科普教育、产品展示等设施。
  
  3.第三类是建设农业大棚看护房严重超标准,甚至违法违规改变性质用途,进行住宅类经营性开发和建设餐饮设施等。
  
  其中,前两类问题是清理 整治的重点,必须坚决整治整改。第三类情况较为复杂,需要区分情况,分类处置。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)、《国土资源部 国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》(国土资规〔2017〕12号)等文件规定:简易的生产看护房、蔬菜种植、烟草种植和茶园、橡胶园等农作物种植园的看护类管理用房用地标准是单层,占地面积小于15平方米。但实际上对略为超标,但仍坚持农地农用底线的仍可不视为“大棚房”。对面积严重超标并改变农业生产用途的,必须坚决整治整改。
  
  三、关于“大棚房”违法违规主体类型
  
  “大棚房”问题违法违规主体多样,包括违法转让土地、违法占地非农建设、违法销售、违法发布销售信息、购买者违规再建等环节,其中以违法非农建设及违法使用者两方面主体为主。
  
  违法非农建设主体主要有五种:
  
  1.各种工商资本公司投资建设;
  
  2.农业合作社投资建设;
  
  3.村集体经济组织或村属企业投资建设;
  
  4.流转大户投资建设;
  
  5.个别农户自行投资建设。
  
  违法使用者主体绝大多数是城镇居民,购买或租赁“大棚房”用于周末度假或养老休闲生活,也有少量陪读陪工相关人员、打工无力购房人员、租赁用于建设娱乐餐饮等场所的部分企业、小作坊主等。
  
  对于农民自建自用的并且仍然是用于农业生产的,不作为此次清理整治的范围。对于违规建设的农民自建自用房屋、畜禽舍、农村基础设施、公共管理与公共服务用地(如农村村委办公场所、农村道路、学校、污水处理站等)、宗教、殡葬用地不列入此次清理排查范围。
  
  四、关于“大棚房”的经营类型
  
  1.开发商主观违法型。工商企业与乡镇政府、村集体或村民签订土地流转协议或转租现成的农业大棚,以商业运作方式有组织地违法违规改变农业大棚生产功能和土地用途,自行建设休闲居所,并通过销售中介或网上发布信息宣传推广,高价向城市居民出租(售),牟取不法利益。有的“大棚房”以顶棚为掩护,建设超标看护房,客厅、卧室、厨房、卫生间设备,里面家具家电甚至一应俱全,有的还在大棚内建起两层小楼,或将多个大棚拼接,顶棚以黑网遮盖。开发商从集体或村民承租价格多为1000~2000元/年/亩,一般是年付,但对外出租年限一般为20~30年,每个“大棚房”租金大多每年1万~2万元,甚至一次性出售给城镇居民、打工无力购房人员用于休闲度假或居住。这些开发商往往要求一次性付款,被查处后往往卷款一跑了之。这种类型性质恶劣,还存在骗取国家补贴行为。
  
  2.承包方效仿投机型。土地承包方通过土地流转,从乡镇政府、村集体或村民手中获得土地经营权,同时申请政府农业资金补贴,初衷是建设农业种植大棚,但由于从事农业生产周期长、收益慢,或者后期由于经营不善、市场变动等因素造成损失,看到相关开发商建设“大棚房”赚钱快、利润高,跟风效仿改变经营方式为出租大棚,收取一定租金。有的在农业园区内建设假山、亭台楼阁、水榭花台、停车场等景观设施;有的建成具有营业性质并收取门票的所谓“农家乐”;有的建设庄园、酒庄、游泳池;还有的建成所谓的艺术活动中心、儿童游乐园、农耕文化教育园、展销场所等;有的建成具备仓储物流功能的仓库等。
  
  3.承租方自行建设型。农业大棚种植户等承租人以大棚为基础,自行改建大棚或扩建看护房等各种生产生活设施,用于自己使用的违法违规占地问题。这种类型主要是以农业生产为主的大棚种植户,在棚内建设房间或超标准扩建耳房等生产附属设施,主要问题为建设封闭围墙、设施内地面硬化、道路超宽硬化、看护房面积严重超标、棚内建设生产生活设施等。
  
  “大棚房”问题表现形式可为多种多样,除上述情形外,还有的地方用水泥柱将建筑物架空,使项目满足政策规定的所谓“建筑物不破坏耕作层”的要求,如城市近郊建设的一些胶囊度假别墅;有的修建所谓的“阳光餐厅”,保留一定的绿地、水塘,看起来好像没有改变土地用途;有的则修建木屋、树屋,如被查出,也可以低成本拆除。
  
  五、关于“农地农用”问题
  
  按照当前的土地利用现状分类,土地分为农用地、建设用地和未利用地。
  
  农用地主要指耕地、园地、林地、天然牧草地、沼泽草地、人工牧草地、农村道路、水库水面、坑塘水面、沟渠、田坎、设施农用地等。(此次“大棚房”问题清理排查的耕地是指2009年第二次全国土地调查数据库中记录的耕地以及2009年以来在年度土地利用交更调查时已变更为耕地的土地。)
  
  建设用地主要指商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水工建筑用地、空闲地等。
  
  未利用地主要指其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地、冰川及永久积雪、盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地等。
  
  所谓农地农用就是要在农用地上从事农业生产,不改变农用地土地性质和农用地用途。改变农用地土地性质,改变农用地用途,改变农用地生产功能,就是农地非农化,就是没有做到农地农用,农棚农用。特别是违法违规占用耕地,尤其是占用永久基本农田用于建设经营性非农设施的要作为清理整治重点。
  
  六、关于设施农用地政策
  
  设施农用地具体分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。目前执行的政策主要是国土资发﹝2014﹞127号文件。
  
  (一)生产设施用地是指在设施农业项目区域内,直接用于农产品生产的设施用地。包括:
  
  1.工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等;(“大棚房”问题中就包含有假借此类生产设施用地之名在这些大棚里面建设商品住宅、餐厅、休闲度假设施等。而花卉、食用菌、药材等均属于农产品,所以直接用于这些农产品生产,也就是作物栽培的都是生产设施,但用于观赏、展示,甚至破坏耕作层的不属于设施农用地范畴。)
  
  2.规模化养殖中畜禽舍(含场区内通道)、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地;
  
  3.水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地;(有的就以发展水产养殖的名义,圈占耕地甚至是永久基本农田,挖塘养鱼,供游人垂钓,休闲娱乐,不属于设施农用地范畴。)
  
  4.育种育苗场所、简易的生产看护房用地(单层,小于15平方米的看护类管理房用地)等。(这里要特别强调这个生产看护房,必须和固定居住的生活用房区分开。用于固定居住的生活用房不属于设施农用地范畴。)   
  
  (二)附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括:
  
  1.设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地。(这个必须和办公楼区分开来,办公楼不属于附属设施用地范畴。)
  
  2.设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地,生物质(有机)肥料生产设施用地。
  
  3.设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地,符合“农村道路”规定的场内道路等用地。
  
  4.临时烤烟、炒茶果蔬预冷、葡萄晾干等农产品晾晒、临时存储、分拣包装等初加工设施用地。
  
  附属设施用地建设规模标准:
  
  1. 农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地,以及由于农业规模经营必须兴建的配套设施,包括蔬菜种植、烟草种植和茶园、橡胶园等农作物种植园的看护类管理房用地(单层、占地小于15 平方米),临时性烤烟、炒茶、果蔬预冷、葡萄晾干等农产品晾晒、临时存储、分拣包装等初加工设施用地(原则上占地不得超过400 平方米,在利用非耕地建设的情况下,可适当提高,但不得超过2亩。),在不占用永久基本农田的前提下,纳入设施农用地管理,实行县级备案;
  
  2.工厂化作物栽培的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内,但最多不超过10亩;
  
  3.规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内(其中,规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内),但最多不超过15亩;
  
  4.水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内,但最多不超过10亩。
  
  (三)配套设施用地是指农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业、社会化服务组织等,从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。包括晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放及维护保养场所等用地。
  
  根据规模化粮食生产需要合理确定配套设施用地规模。南方从事规模化粮食生产种植面积500 亩、北方1000 亩以内的,配套设施用地控制在3 亩以内;超过上述种植面积规模的,配套设施用地可适当扩大,但最多不得超过10 亩。
  
  (四)以下常见类型不可认定为设施农用地:
  
  各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设用地均禁止占用永久基本农田,如果占用均不可认定为设施农用地。除此以外,对于以下情形均应纳入建设用地管理:
  
  1.经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所;
  
  2.以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐;
  
  3.各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地;
  
  4.以农业项目为依托的住宅用地、商服用地、工业用地等其他建设用地。
  
  七、关于清理排查
  
  坚持“逢园必进、逢棚必查”,采取拉网式逐个入园入棚现场核查基础上,对辖区范围内二调数据库中记录的耕地以及2009年后变更为耕地的土地进行全面排查;实行“台账式”,做好登记造册,建立问题台账。(备注:根据自治区农业农村厅提供的农业园区清单,全区共有1154个现代特色农业示范区,50个休闲农业与乡村旅游示范点;国家自然资源督察广州局掌握我区的农业园区名单有1179个。)
  
  “大棚房”多数是在 原来管理用房内,大棚内或圈出的庭院、农业园区内做文章,日常巡查难以发现,卫星也很难监测到,待发现时往往已建成。“大棚房”排查清理必须态度坚决,逐个排查,摸清底数,敢于动真碰硬,村对乡镇负责,乡镇对县负责,县级对市级负责,市级对自治区负责,坚决杜绝错报、漏报、瞒报现象。避免清理整治工作中存在“工作简单化”现象,要主动作为。
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